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“Abrir el debate nacional ya es un triunfo”: la experiencia del referendum por la LUC en Uruguay

Sí o no, ¿he ahí la cuestión? El análisis del referendum del 27 de marzo en el que los uruguayos y las uruguayas decidieron sobre la vigencia de 135 artículos de la ley insignia del gobierno de Luis Lacalle Pou no puede ser reducido a números o a la dicotomía de las boletas. 

Es el resultado de un proceso de movilización social – y también política – que involucra de lleno a la ciudadanía en la toma de decisiones y pone en el centro del debate público cuestiones tan vitales para la vida democrática como el ejercicio de los derechos cívicos y la primacía de uno sobre otro en situaciones en los que estos pueden llegar a colisionar: el derecho a la protesta y el de libre circulación, el derecho a huelga y el de ir a trabajar. 

El Monitor de CIVICUS califica al espacio cívico uruguayo como “abierto”, una isla verde en un continente que en los últimos años viene vivenciado el crecimiento de la conflictividad social y también la ampliación de las restricciones a la sociedad civil, como se puede ver en este informe de DL. 

Y sin embargo es ese país sin largas cuarentenas y donde la confianza en las instituciones democráticas creció en 2020 según datos del Latinobarómetro (otra vez, la excepción), el que protagonizó y llevó el debate público a las urnas a pura fuerza de participación ciudadana. ¿Cómo se logró esto y qué estaba en juego? Vamos paso por paso. 

La madre de todas las leyes 

La Ley de Urgente Consideración – o simplemente LUC – presentada por el gobierno a los 40 días de la llegada al poder de Lacalle Pou, es una ley de amplio espectro que plasma una buena parte de los puntos del plan de gobierno con el que este construyó su camino a la presidencia. 

Está dividida en 476 artículos que abarcan temas tan diversos como la seguridad pública, la educación, la economía y las empresas públicas, las finanzas, el sector agropecuario, la seguridad social y las relaciones laborales, el desarrollo social, la salud y la emergencia habitacional. 

Ingresó al Parlamento con un pedido de tratamiento urgente (de ahí el nombre por el que se la conoce popularmente) lo que en términos de procedimiento supone que las cámaras tuvieron que analizarlo, convocar audiencias públicas, proponer modificaciones y llevarlo a votación en plazos preestablecidos y sumamente acotados: 45 días en la de cámara de origen (el Senado) y 30 en la revisora (Representantes). Es importante destacar que los proyectos de urgente consideración solo pueden ser presentados por el Poder Ejecutivo y que de no ser votados en los plazos estipulados, quedan automáticamente aprobados con su texto original. 

¿Un caso único? Sí y no. Desde el retorno a la democracia en 1985, fueron 13 los proyectos de ley de urgente consideración que ingresaron al legislativo, 9 aprobados y 4 rechazados. Sin embargo, la mayoría no tenía alcances tan amplios como los de la LUC de 2020, sino que regulaban temas más específicos. 

La LUC y los derechos cívicos 

Muchos fueron los debates que atravesaron el tratamiento de la LUC y la campaña posterior a su promulgación, pero nos interesa acá hacer foco en aquellos puntos que entrañan riesgos potenciales para el espacio cívico y, en especial, los derechos de reunión, protesta y acceso a la información pública, independientemente de los efectos que haya tenido en los meses de vigencia que lleva la ley (aquí pueden verse todos los artículos observados): 

1. La incorporación del delito de agravio a la autoridad policial consistente en obstaculizar, atentar, arrojar objetos, amenazar o insultar a agentes policiales, su sanción  con penas de 3 a 18 meses de prisión y el agravante por participación de más de 3 personas (artículo 11).  

2. La modificación del principio de legítima defensa del artículo 26 del Código Penal, por la cual quedan exentas de responsabilidad las personas que actúen en defensa propia, de otros o del patrimonio cuando el “medio empleado sea suficiente y adecuado para conjurar el peligro”, e independientemente de que estas hayan sido agredidas físicamente (artículo 1). 

3. La ilegitimidad de los piquetes que impidan la libre circulación de personas, bienes o servicios en espacios públicos o privados de uso público (artículo 468) y el derecho de libertad de trabajo y de dirección de empresa garantizado por el Estado ante acciones gremiales que obstaculicen el ingreso a las instalaciones (art. 392).

4. La actuación policial en base a hechos de “apariencia delictiva” (artículo 470). 

5. El deber de identificarse que alcanza a toda persona cuando la Policía así lo requiera y el derecho de esta última a conducirla a sus dependencias ante la falta de documentación que acredite la identidad declarada (artículo 50). 

6. La reserva de toda la información y los registros que conformen el Sistema Nacional de Inteligencia del Estado y de su personal, cualquiera sea el cargo (artículo 125). 

El debate legislativo y la participación de la sociedad civil 

El proyecto ingresó al Senado el 23 de abril de 2020. Para su tratamiento, se conformaron comisiones especiales en las que estuvieron presentes representantes de sindicatos, entidades profesionales, universidades, organizaciones de la sociedad civil y cámaras empresariales que aportaron su visión y su enfoque sobre los distintos aspectos del proyecto. Entre ellos, las universidades de la República, Tecnológica y de Montevideo; organizaciones y redes de la sociedad civil como Nada Crece a la Sombra, El Paso, ASFADIVE, EDUY21, Mujer Ahora, Servicio de Justicia y Paz (SERPAJ), el Centro de Archivos y Acceso a la Información Pública (CAINFO), la Asociación Nacional de ONG, la Red Uruguaya de ONGs Ambientalistas; federaciones de docentes y de estudiantes universitarios. 

Fue en esta cámara donde se introdujo la mayor cantidad de modificaciones, aunque Representantes también revisó el texto. En definitiva, gracias a la mayoría legislativa con la que cuenta la coalición de gobierno formada por cinco partidos, se logró que la ley fuera aprobada en menos de 100 días por 18 votos sobre 30 en el Senado y 57 sobre 98 en Representantes. En el proceso, el proyecto perdió 25 de sus artículos originales y tuvo modificaciones en otros 300. 

La vía de la democracia directa

Uruguay es el país de la región que más ha desarrollado y aplicado los mecanismos de democracia directa.  El referendum es uno de estos resortes previstos por la Constitución para que la ciudadanía pueda recurrir una ley que ya fue aprobada por el Parlamento, dentro del año de su promulgación. 

Existen dos mecanismos para interponer un pedido de referendum contra una ley ante la Corte Electoral: uno “corto” y otro “largo”. El primero consiste en reunir las firmas de al menos el 2% padrón (alrededor de 50.000) en un plazo de 150 días desde la promulgación, lo que da lugar a la realización de una consulta voluntaria conocida como pre referendum. El referendum obligatorio tiene lugar solo si el 25% vota afirmativamente. El “largo” requiere las adhesiones del 25% del padrón (unas 670.000) dentro del año de la promulgación de la ley y da lugar directamente a la realización del referendum obligatorio. 

Cada alternativa presentaba sus desafíos, y más aún en un contexto de pandemia. En el primer caso, el umbral de firmas era más fácil de alcanzar pero no garantizaba que las personas acudiesen después voluntariamente a las urnas para adherir al referendum. En el segundo el gran reto era no llegar a reunir las firmas dentro de los plazos previstos por la ley. En definitiva, la primera decisión a tomar fue qué mecanismo se iba a emplear y esa definición no estuvo exenta de debates. Algunas organizaciones y sectores preferían el camino corto y otras, el largo por el que finalmente se optó. Incluso dentro del Frente Amplio hubo diferencias de criterio al respecto. 

El camino al referendum

Ya antes de la aprobación de la LUC los movimientos sociales y las organizaciones de la sociedad civil hicieron oír sus diferentes posturas y objeciones. ¿Cómo ésto, en definitiva, confluyó en la apropiación social del debate y en la articulación de una propuesta unificada? ¿En qué medida incidió la cultura política y la consolidación de los mecanismos institucionales de participación ciudadana? He ahí la cuestión. 

Esta es la historia de más 100 organizaciones grandes y pequeñas, sociales y políticas, con heterogeneidades y diferencias, que lograron dialogar, dar luz a la conformación de la Comisión Nacional Pro-Referendum, definir el mecanismo de interposición del recurso, acordar cuáles serían los 135 artículos que serían llevados a referéndum, reunir las firmas y, finalmente, presentar la propuesta a la Corte Electoral. 

Las figuras más visibles detrás de esta campaña fueron, por un lado, la central nacional de trabajadores/as PIT-CNT (particulamente en cabeza de su presidente Fernando Pereira, luego devenido en presidente del Frente Amplio), la Federación Uruguaya de Cooperativas de Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM), la Federación de Estudiantes Universitarios del Uruguay (FEUU), la Intersocial feminista y otras agrupaciones más pequeñas, todas ellas nucleadas en la Intersocial. Por el otro, estaba el Frente Amplio. Si bien fue la Intersocial la que impulsó inicialmente el referendum, hubo debates paralelos en el seno de cada una de estas columnas hasta acercar y articular posiciones.  

La carrera por la recolección de firmas

Se necesitaban algo más de 670.000 adhesiones para habilitar el referendum. Se consiguieron cerca de 800.000, una cifra récord en términos de participación ciudadana en la historia de las consultas populares a nivel nacional, pero el proceso fue arduo. 

Para empezar, la campaña de recolección se inició en enero de 2021 y el plazo de presentación cerraba en julio (al cumplimiento del año de la promulgación de la ley). Apenas seis meses que además coincidieron con el agravamiento de la situación sanitaria en Uruguay, particularmente entre abril y mayo. Ante la negativa del gobierno a considerar una ampliación del plazo constitucional, la campaña continuó pese a las interrupciones y dificultades propias del contexto pandémico. 

Las últimas semanas fueron las más álgidas. A días del cierre del plazo, aún faltaban 40.000 firmas. Parecía irrealizable. Entonces, ¿cómo se logró obtener no 40.000 sino más de 165.000? Por la convocatoria directa a la ciudadanía que movilizó a cientos de personas barrio por barrio, e inclusive en los países limítrofes. Así las cosas, el 8 de julio la Comisión Nacional entregó a la Corte Electoral 797.261 firmas. 

La campaña del Sí y la campaña del No

La “Campaña por el Sí” se lanzó a finales de octubre de 2021 en un acto en la ciudad de Montevideo del que participaron el PIT-CNT, diversas organizaciones sociales, y referentes políticos del Frente Amplio (como el ex-presidente José “Pepe” Mujica y los intendentes de Canelones y Montevideo, Yamandú Orsi y Carolina Cosse). La Comisión Nacional Pro-Referéndum pasó a llamarse “Comisión Nacional por el Sí” y se empezó a utilizar el lema “La LUC no es Uruguay”. El cierre tuvo lugar el 22 de marzo, con la transmisión por cadena nacional de un mensaje articulado a través de las caras y voces de un conjunto de personas que apelaban a una causa común sin banderas partidarias. 

Pese a que todas las organizaciones impulsoras de la Campaña por el Sí compartían un objetivo, cada una también se movilizó llevando su propia agenda: las organizaciones sindicales lideraron la discusión sobre los artículos que impactan en las relaciones laborales; las agrupaciones feministas, sobre los efectos para las mujeres y minorías en situación de vulnerabilidad; las entidades docentes y estudiantiles, sobre el gobierno de la educación; las organizaciones defensoras de Derechos Humanos, sobre las reformas de los códigos penal y procesal penal. Además, hicieron planteos de forma que apuntan a la apertura y la visibilidad social de los procesos de toma de decisiones públicas, entre ellas la justificación de la declaración de urgencia, la duración del debate legislativo y el acotado espacio que tuvieron las organizaciones para expresar allí su punto de vista. 

La “Campaña por el No” se lanzó oficialmente el 31 de enero de 2022, pero ya en septiembre de 2021 los referentes de todos los partidos de la coalición multicolor habían participado de lo que se consideró el primer acto político a favor de la vigencia de los 135 artículos de la LUC. En noviembre, además, comenzaron a circular videos promocionales que llevaban el eslogan “Defendé tu libertad”, que posteriormente sería utilizado en la campaña. El cierre tuvo lugar el 23 de marzo a través de una conferencia de prensa televisada por cadena nacional en la que participó únicamente el presidente Luis Lacalle Pou. 

¿Qué planteaba la “Campaña por el No”? Sintéticamente, que la ley plasma demandas populares; que fue tratada, modificada y aprobada por amplio margen en el Congreso; que desde su entrada en vigencia en julio de 2020 no tuvo las consecuencias negativas denunciadas por quienes la cuestionan y sí los impactos positivos que se proponían desde el gobierno (por ejemplo, frenar el crecimiento de los hechos de inseguridad). 

Cabe destacar que a lo largo de la campaña, y más allá de la amplia cobertura periodística, se realizaron varios debates en medios públicos. El primero fue el protagonizado el 23 de febrero de 2022 por los senadores Oscar Andrade (Frente Amplio) y Guido Manini Ríos (Cabildo Abierto) y giró sobre los ejes de seguridad, educación, vivienda y relaciones laborales. El 7 de marzo fue el turno de los senadores Mario Bergara (Frente Amplio) y Gustavo Penadés (Partido Nacional) quienes presentaron argumentos en favor y en contra de los artículos sobre educación, seguridad, vivienda y libertad financiera. 

A estos se sumaron otros tantos, como el ciclo de discusiones sobre aspectos de la ley en materia de economía, vivienda y educación que organizó la Universidad Nacional de la República con el apoyo de TV Ciudad entre el 21 y el 22 de marzo. 

Mitad y mitad  

Del total de casi 2.216.000 votos válidos, el No obtuvo el 50% (1.108.360) y el Sí, el 48.7% (1.078.425). En síntesis, los 135 artículos recurridos se mantienen vigentes. 

Considerado a nivel departamental, la campaña por el Sí obtuvo sus mejores resultados en Montevideo (53,4% vs 40,8%), Paysandú (48,0% vs 44,4%) y Canelones (50,7% vs 43,1%), y los peores en Artigas (30,3% vs 62,8%) y Rivera (24,1% vs 69,7%), lo que marca un clivaje pronunciado entre la capital y el interior del país.  

Esta elección ha sido leída por muchos medios como un referendum de la gestión de Lacalle Pou – que al día de hoy goza de un respaldo de algo más del 50% como puede verse en este informe de DL – y una prueba de resistencia para la coalición multicolor en medio de algunas tensiones internas. El hecho de que el presidente haya sido la (única) cara del cierre de la campaña del no, ciertamente habilita estas interpretaciones.  

Sin embargo, la inesperada recolección de las 800.000 firmas, la alta participación electoral del 85% y el escaso margen que definió la elección – mucho menor, por cierto, al que anticipaban las encuestas de enero y febrero – son también indicadores del nivel de apropiación social de un debate complejo que logró trascender los recintos legislativos y las dinámicas interpartidarias, para movilizar a toda la sociedad. Con eso, anticipa también el clima para los importantes debates legislativos que se vienen, entre ellos la reforma de la ley de medios y de la seguridad social que impulsa el gobierno. 

Como dice el mensaje de cierre de campaña del sí, “los grandes problemas del país se deben discutir entre todos” y el referendum fue en definitiva una oportunidad para que la ciudadanía legisle.